【讨论】污水处理从“按量付费” 向“按效付费”转变难在哪？

污水处理收费政策一直广受关注，不久前发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，落实污水处理收费政策，构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的收费机制。此外，国家发改委、住建部、生态环境部不久前联合印发的《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》也释放了重要信号——推动建立污水处理服务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质、污泥无害化稳定化处理效果挂钩的按效付费机制。

1.为什么要推动建立“按效付费”机制？

当各地的进水BOD浓度不同，而污水处理厂面临的是同样的处理单价时，污水处理厂会有动力去提升污水浓度吗？答案可能是否定的。因为在一定范围内，进水污染物浓度偏低，可能会使污水处理厂的运营成本有所下降。此外，假定其他条件不变，如果采取措施减少雨水、山泉水等进入污水管网，从而提高污水浓度，那么污水量也会有所减少。在按水量付费的模式下，污水处理厂得到的污水处理费自然也会减少。这不利于提高污水处理厂提质增效的积极性。因此，有专家认为，“按效付费”就是要实现“效”的货币化。污水处理企业可以提供更高品质的水，但这会增加成本。实现“效”的货币化有助于解决成本问题，并提升污水处理成效。

加之大部分城市都处于污水处理厂和污水管网分开运营管理状态，污水处理厂没有能力和动力来提升污水浓度。专家认为，近些年，我国提出要探索和推广按照污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量等支付运营服务费，对于解决当前污水处理面临的问题来说，是重大的机制创新。

2.厂网分离不利于推进污水处理厂“按效付费”

管网问题是我国污水处理的短板之一。管网不完善容易导致两个问题出现，即该收的水没收进来，不该收的水却收进来了。我国不少城市生活污水处理厂处理的是稀释后的污水，大量外来水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）进入管网。一些城市进厂处理量远高于用户排放的污水量。此外，“按效付费”要顺利推进还需关注“厂—网—河（湖）”一体化问题。《实施意见》鼓励污水处理标杆厂实施“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护。

3.和现有的BOT/PPP项目如何衔接？

除了管网问题，“按效付费”还面临一个难点，就是和特许经营的BOT模式有所冲突。原来确定的一些污水处理领域的BOT项目总体是按水量结算的，大部分还依据保底水量付费。污水输送是由管网承担的，这和在厂区运行BOT的社会资本没有什么关系。此外，浓度也不是社会资本最关心的事。在一定范围内，进水浓度偏低，可能有利于BOT企业盈利。所以，‘按效付费’的前提是厂网一体化的整体效益推进。对于BOT企业来说，排水管网不在我手里，如果用“按效付费”约束我，我也有劲使不上。这样在激励机制上就存在偏差。目前，政府并不会把BOT模式的项目都收回来，而且总体而言，BOT项目的运营效率通常比三四线小城市污水处理厂的效率要高一些。在这种情况下，应该通盘考虑，坚持因地制宜。

4.“按效付费”机制和水价如何兼容？

在体系性兼容问题上，还要考虑“按效付费”和水价的关系。目前，我国水价的测算就是按BOT项目的全成本来算的，往往就是按BOT项目的保底水量来算的。如果“按效付费”不是按吨算钱，但和老百姓收水费时还是按吨算，这两个体系之间怎么折算？两种费用的测算模型就不太兼容。

一位资深专家表示：“如果企业能够方便、便宜地得到新鲜的水资源，肯定就不会用再生水。二者有个价格平衡问题。是鼓励先用再生水，再用新鲜水？还是鼓励先用新鲜水，再用再生水？政策会发挥指挥棒的作用。如果污水处理厂提供了高品质的水，且这些水能够被其他企业回用，那么，污水处理厂是不是应该有更高的收益？但如果污水被处理得很干净，却作为普通景观水用了，水价自然就低，没有太大收益，污水处理厂自然也要控制其综合成本。因此，如果分质使用、梯级使用再生水，并带来相应的回报，污水处理企业就会更有动力去提供高品质的水。”